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新基建的模式與制度創新
發布日期:2020-12-14    來源: 經濟日報    分享到:

隨著新一輪科技革命和產業變革持續推進,以數字化、網絡化、智能化以及融合化為主要特征的新型基礎設施建設越來越受到關注?!吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確把推進新型基礎設施建設作為擴大投資空間,構建新發展格局的重要內容。

推動新型基礎設施建設(簡稱“新基建”),短期來看可以有效應對疫情影響和經濟下行壓力,助力“六穩”“六?!惫ぷ魅蝿?,不斷推動新產業、新模式、新業態、新消費發展;長期來看可以推動我國經濟社會向知識文明形態轉型。同時也要看到,第四次工業革命背景下新基建自身的科技支撐力量、承載的數據要素形態、面向的經濟社會需求都與傳統基礎設施有很大不同,在投資運營模式和相關制度方面有其獨特性。因此,需要積極探索新基建的模式和制度創新,為新基建的可持續發展保駕護航。


新基建的“新”特征

新基建以信息網絡為基礎提供數字化轉型、智能升級、融合創新等服務。新型基礎設施的數字化、網絡化、智能化及融合化等特征,決定了它與傳統基礎設施在資源要素投入、邊際成本、邊際收益等方面都有顯著區別。

新型基礎設施具有輕物質、重技術的要素投入特征。傳統基礎設施主要承載物質和能量的存儲和流轉,其投入以鋼鐵、水泥、化工等物質材料為主,具有典型的重資產、重物質投入特征。數據顯示,我國重化工業發展的高峰時期,約30%的鋼鐵和水泥等建材投入到基建領域。相比之下,新型基礎設施主要承載電子數據的存儲和流轉,建設投入主要是通信網絡(含傳感終端)和計算存儲設備所需的各種硅基半導體材料和微電子金屬材料。因此新基建不但在物質消耗量上遠少于傳統基建,而且技術門檻顯著提高,特別是摩爾定律表征下的芯片升級換代清晰表明新基建依賴高強度技術研發投入。2018年,我國計算機、通信和其他電子設備制造業研發投入占當年度全國規模以上工業企業研發投入的17.6%,而同年度鐵路、船舶等傳統基建依賴的運輸設備制造業的研發投入的占比只有3.1%。

新型基礎設施具有邊際成本遞減的趨勢特征。傳統基礎設施運營成本除了設備的折舊、能源物料消耗相對固定外,涉及的土地占用、設施維護人員開銷等成本從長期看都在持續上漲,導致傳統基礎設施全生命周期的運營成本遠高于建設成本,給政府財政帶來不小的壓力。相比之下,雖然新型基礎設施的技術研發投入以及體現在代際更新的設備投入會維持在一個較高的水平,但運營時,人員成本比例低、能耗成本比例高。而能耗成本會隨著新能源的普及推廣而降低,長期來看邊際成本呈現遞減趨勢。

新型基礎設施具有邊際收益遞增的模式特征。傳統基礎設施主要通過物質和能量的時空再配置及優化創造價值,但功能價值相對單一,且受基礎設施容量限制,增值空間有限,所創造的邊際價值呈遞減趨勢。而新型基礎設施承載的數據幾乎可以無限復用、支撐豐富多樣的上層應用,價值實現具有無限可能,這一特性決定了其創造的邊際價值是不斷遞增的。


創新投資運營模式

新基建的投資運營模式主要涉及投資和運營主體、資本構成和營利導向等?;A設施既可作為公共品由政府或政府投資的企業提供,也可作為商品由市場主體建設和運營(但要受政府的嚴格監管)。從歷次工業革命來看,傳統基礎設施更多作為公共品提供,但新基建的輕物質重科技、邊際成本遞減、邊際收益遞增等屬性,要求投資運營模式上的創新。

從創新效率的角度,新基建需要發揮市場的激勵作用。新基建的投入和運營受資源稀缺性約束較小,受技術和組織方式的影響較大,對創新能力的要求較高。新基建需要充分調動包括國有企業、民營企業(尤其是高新技術民營企業)和外資企業在內的多元市場主體力量,在市場激勵機制的作用下發揮好企業的創新活力,讓企業在新基建的投資運營中發揮更大作用。

從組織效率的角度,新基建需要建立多元化投融資模式。長期來看,邊際成本遞減和邊際收益遞增使新型基礎設施具有廣闊的價值創造前景。短期來看,新基建與新產業、新模式、新業態緊密關聯,應用場景豐富,對產業帶動潛力巨大,具備對金融資本和社會資本的吸引能力。因此,需要通過建立多元化的投融資模式,充分發揮政府資金對投資的引導帶動作用,調動金融資本和社會資本參與建設的積極性,讓民營企業成為新基建的投資主體之一。

從社會效益的角度,新基建的市場主體需要有效監管。新型基礎設施的網絡化、平臺化具有一定的自然壟斷性,而且相對于傳統基礎設施而言服務能力幾無上限,提供新基建的市場主體有利用壟斷獲取超額利潤的能力和沖動。但基礎設施的公共品屬性要求新基建必須兼顧經濟效益和社會效益。因此,需要對新基建的市場主體進行有效監管,在模式設計上盡早完成與之配套的監管體系和監管機制,把新基建的發展納入到完善監管的軌道上來。


制度創新促可持續發展

新基建模式創新的背后,是制度創新的保障和支撐。完善與新基建相關的制度是完善我國社會主義市場經濟制度的重要組成部分。

發展新基建需完善特許經營辦法和市場準入制度?!痘A設施和公用事業特許經營管理辦法》給出了社會資本參與基礎設施建設和運營的相關規定,但該辦法適用的是能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等傳統基礎設施,并不包括新基建所涉及的信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施,需進一步修訂完善。市場準入負面清單制度開啟了我國市場準入新范式,為新基建的市場準入提供了很好的政策起點。但新基建作為一項需要長期大規模資金投入的市場行為,還需要從制度層面界定政府和企業的邊界,進一步明確經營方式、參與主體的權益保護、投資回報等具體內容,保證基礎設施建設的持續性和穩定性。

發展新基建需推進投融資制度創新?;A設施建設所需要的資金投入規模大,單純靠政府難以持續支撐。再加上起步階段新基建拉動經濟的規模效應和乘數效應不如傳統基建,進一步壓縮了政府部門的資金投入。因此,政府部門與具備相應能力的市場主體合作,才是新基建投融資效率最高的路徑選擇。為激發社會資本的參與積極性,可采用使用者付費的方式獲得正當回報。比如,政府和社會資本合作(PPP)模式天然適合新基建,但當前PPP項目因入庫流程復雜、入庫周期長,一定程度上影響了民營企業的積極性。建議進一步優化金融工具配套政策,利用新型融資模式助推新基建發展。

發展新基建需處理好知識產權保護和創新活力之間的平衡。一方面,新基建的核心技術是以云計算、大數據、5G、區塊鏈等為代表的、仍在快速演化的先進數字技術,許多技術的演進采用“開放+共享”模式,通過放棄傳統產權主張以實現最快速集成該領域全人類最新智力成果。為維持面向新基建的高水平技術創新活力,有必要延續這種開源共享模式。但另一方面,客觀上又要求運用知識產權制度加強對新基建參與實體創新成果的保護,其關鍵生產要素(數據)尚缺乏清晰的產權界定和有效保護。因此,在新基建發展過程中,需要創造性地解決知識產權保護和創新活力之間的平衡問題,在保護創新活力的前提下保障參與主體的正當權益。

發展新基建需處理好發展與規制的關系。不論采取何種運營模式,新基建的持續健康發展都離不開有效的政府監管。新基建的監管對象涉及主導項目的政府部門以及參與投資的市場主體;監管范圍包括市場準入、經營方式、融資模式、產權保護、生態保護等多個維度;監管主體涉及財政、環保、金融、安全監管等不同職能部門,若照搬傳統監管模式難免存在信息不同步、協調難度大等問題。此外,新基建還涉及運營模式等方面的創新,需要制度層面的創新來解決實踐層面的問題。建議在“互聯網+”和大數據等先進數字技術推動下,圍繞法規體系、監管標準、職能定位等多個角度,構建適應新技術、新需求的多元協同監管新模式,從操作層面確保監管到位、有效,既降低投資運營風險,又保護投資主體權益。(作者單位:中國科學院科技戰略咨詢研究院)


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